خصوصي سازي موجب بيكاري نيست

زماني كه با بانك جهاني در اروپاي شرقي كار مي كردم، متقاعد شده بودم كه خصوصي سازي با هدف انتقال مالكيت دولتي به بخش خصوصي، رويكرد نادرستي است. اما بعدها دريافتم كه چنين نتيجه گيري، قضاوتي عجولانه بوده است. براي مثال، اين باور وجود دارد كه خصوصيسازي منجر به بيكاري مي شود، اما اگر خصوصي سازي يكي از دلايل افزايش نرخ بيكاري است، پس بايد پذيرفت كه هر كجا خصوصي سازي اجرا شود، به دنبال آن بيكاري نيز ظاهر خواهد شد. اما سؤال اين است كه اگر فرآيند خصوصي سازي، مقصر اصلي افزايش گسترده نرخ بيكاري در دهه 90 ميلادي در اقتصادهاي در حال گذاري نظير روسيه، روماني، لهستان و مجارستان بوده است، پس چرا اقتصادهاي توسعه يافته اي مانند دانمارك، هلند، انگليس و سوئد كه فرآيند خصوصي سازي خود را در اوايل دهه 80 ميلادي آغاز نمودند، با چنين وضعيت بغرنجي مواجه نشدند؟ يك پاسخ زود هنگام به اين سؤال مي تواند چنين باشد كه خصوصي سازي عامل افزايش نرخ بيكاري نيست. با اين حال، پاسخ كارشناسان و متخصصان خصوصي سازي به اين سؤال به گونه اي ديگر است. آنها معتقدند به دليل وجود بازارهاي كار به شدت قانونمند در اقتصادهاي در حال گذار، تقاضا براي نيروي كار به ويژه در مواقع شوك هاي كوتاه مدت و گذرا، به شدت انعطاف ناپذير بوده و در نتيجه، امكان جذب مجدد كارگران از كار بيكار شده بسيار اندك خواهد بود، در حالي كه در اقتصادهاي توسعه يافته وضع كاملا ً برعكس است. اين مثال ساده آشكار مي سازد كه شرايط و ساختارهاي نهادينه موجود كه در برگيرنده قوانين و مقررات قانوني، رفتار عاملان اقتصادي و سازمان ها و رويه ها و روتين هاي غيررسمي - كه به تدريج بخشي از كل ساختار اقتصادي شده اند - مي باشند، نقش بسزايي در موفقيت اصلاحات ايفا مي نمايند.

ضرورت نهادها

به دنبال فروپاشي نظام كمونيزم و تجربه ناموفق اصلاحات در برخي از اقتصادهاي در حال گذار، تفكرات اقتصادي جديدي شكل گرفت كه بعدها در محافل آكادميك به عنوان نونهادگرايي يا NIE معروف شد. آنچه مسلم است، اگر در آغاز دوره گذار، ساختارهاي NIE برجسته و بااهميت تلقي مي شدند و بر نهادها به عنوان فاكتورهاي ضروري (و به تعبير نورث، قوانين بازي) تمركز بيشتري صورت مي گرفت، تجربه ناموفق اصلاحات در ميان بسياري از اقتصادهاي در حال گذار اروپاي شرقي تكرار نمي شد. اين همان موضوعي است كه "رانالد كواس" در خطابه خود هنگام دريافت جايزه نوبل، در خصوص آن چنين اظهارنظر كرد: "ارزش فاكتورهاي نهادينه در بدنه اقتصاد با مشاهده تحولات جاري در اروپاي شرقي، بهتر درك مي شود، زيرا به اين كشورها (پس از گذر از دوران كمونيست) توصيه شده بود تا به سمت اقتصاد بازار حركت نمايند و البته رهبران آنان نيز چنين آرزويي را در سر مي پروراندند، ولي بدون وجود نهادهاي مناسب و كارا، محقق شدن اقتصاد بازارگرا امكان پذير نيست". جالب است بدانيم كه همين عدم تمركز و توجه به نهادها در برنامه اصلاحات و خصوصي سازي، به يكي از اجزاي مهم در وقايع تعيين كننده سال هاي اوليه دوره گذار تبديل شده و به عنوان يك مانع اساسي در برابر اصلاحات به حساب آمده است كه اثر خود را براي مثال در قالب بيكاري هاي گسترده به نمايش مي گذارد.

از سوي ديگر، در خلال سال هاي اوليه دوره گذار، اين كشورها ركود اقتصادي عميق و كاهش بهره وري بي سابقه اي را در اقتصاد خود تجربه نمودند. با اين حال، ترس از تورم بالا بر نگراني هاي ناشي از ركود اقتصادي غلبه بيشتري يافت و سبب گرديد تا اقتصاد كلان بر اقتصاد خرد برتري يابد. براي مثال، در گزارش صندوق بين المللي پول در خصوص افزايش انواع ماليات ها در روسيه، آشكارا ميزان سيطره اقتصاد كلان بر اقتصاد خرد در اين كشور نشان داده شده است. در آن سال ها، آزادسازي اقتصادي بدون در نظر گرفتن تأثير آن بر قوانين حاكم بر روابط اقتصادي و قراردادها و نيز ساختارهاي نهادينه موجود، مورد حمايت و پشتيباني بي دريغ مقامات روسيه قرار داشت.
اما در سال هاي اخير توجه خاصي به ارتباط ميان تغييرات نهادينه و كاهش توليد در دوران گذار معطوف شده است، هر چند هنوز راه زيادي براي درك كامل اين رابطه باقي مانده است. هم اكنون اين باور كه نهادها در اقتصادهاي سوسياليست خدماتي را فراهم مي كنند كه به بهره وري تشكيلات اقتصادي كمك مي نمايد، وجود دارد، زيرا نهادها مكانيزم هاي اطمينان را افزايش داده و منجر به كاهش هزينه هاي مبادله )Transaction Costs( در توافقات و مذاكرات مي شود. به موازات، از فشار قراردادها براي كاهش هزينه تعامل در مرحله اجرا كاسته و حق كنترل بر دارايي ها (درون هر يك از تشكيلات اقتصادي و ميان تشكيلات اقتصادي مختلف) را كمتر نموده و مكانيزم هاي تخصيص دستوري نيروهاي كار و سرمايه هاي فيزيكي را ضعيف مي نمايند.

زماني كه سيستم هاي كمونيستي از هم پاشيدند و نهادهاي بازار هنوز شكل نگرفته بودند، اين خدمات حياتي، به اندازه كافي عرضه نمي شدند. در حالي كه حمايت هاي نهادينه به ويژه در مراحل آغازين گذار، بسيار ضروري بودند، چراكه بنگاه هاي سوسياليست بسيار بزرگ بودند و نياز شديدي براي ايجاد مكانيزم هاي حاكميتي خبره و ماهر وجود داشت. از سوي ديگر، ارتباطات بين بنگاه ها به واسطه قوانين و مقررات موجود به شدت محدود شده بود و لذا نياز شديدي به توقف مكانيزم هاي محدودكننده وجود داشت. با وجود اين، هم اكنون بسياري از متخصصان و كارشناسان دريافته اند كه تجزيه و تحليل ها بايستي بر وابستگي سازمان هاي موجود بر چارچوب هاي نهادينه كنوني تأكيد نمايند. البته اين مسأله را بايستي در نظر گرفت كه در كوتاه مدت عملكرد بنگاه ها، زماني كه نهادهاي قديمي حذف شده اند و نهادهاي جديد هنوز كارا نشده اند، ضعيف تر خواهد شد كه گريزي از آن نيست.

بخش خصوصي، بخش پسماند

پس از آن كه با گذشت سال ها، بر دانش اقتصادي و تجربه اقتصاددانان و دولتمردان افزوده شد، تجزيه و تحليل اصلاحات مسير و جهت خود را تغيير داد و تعامل ميان توسعه نهادها و اجراي اصلاحات، به هسته مركزي اصلاحات مبدل شد. تأكيد بر رابطه اصلاحات و توسعه نهادها، منجر به اين نتيجه شد كه اجراي شتاب زده اصلاحاتي مانند خصوصي سازي، گام هاي توسعه را كندتر مي سازد. تفكرات جديد نشان مي دهند كه اصلاحات بايد بر ايجاد شرايط مساعد باشد تا تغيير در ساختارها. براي مثال، به جاي خصوصي سازي SOE ها، اصلاحات بايد بر رشد بخش خصوصي تازه تأسيس و نهادهاي حامي رشد متمركز باشد. منطق اين ادعا ساده است: اگر شرايط اقتصادي براي شكوفايي بخش خصوصي مساعد نباشد، خصوصي سازي بدون توجه به اندازه و مقياسي كه صورت مي گيرد، اهداف خود را تأمين نخواهد نمود.
اين تفكر جديد در گزارش بانك جهاني با عنوان Medium Framework of Reform Candidates ديده مي شود. بنا بر مطالعات بانك جهاني، فرآيند اصلاح و تعديل موفق در ايران به دو ركن حمايت كننده كه يكي آزادسازي سيستم قيمت گذاري و ديگري بسترسازي براي رشد بخش خصوصي است، وابسته است. آزادسازي قيمت گذاري منجر به بهبود سيگنال هاي بازار و تخصيص كاراي منابع مي شود. ركن بعدي، تهيه يك محيط مساعد براي توسعه بخش خصوصي است. بر اساس مطالعات بانك جهاني، بخش خصوصي در گذشته تنها يك بخش "پسماند" در اقتصاد ايران بوده است. ابعاد بزرگ دولت ايران و امتيازهاي انحصاري گسترده آن در حوزه هاي مختلف سياسي و اقتصادي، فضاي اندكي را براي رشد و توسعه بخش خصوصي باقي گذاشته است. يكي از اصلي ترين محدوديت هاي بخش خصوصي در ايران، كمبود اعتبار و ارز خارجي است كه اولويت اول تخصيص آن، دولت مي باشد. البته رفع محدوديت هاي بخش خصوصي به سرعت و اصطلاحاً يك شبه امكان پذير نيست، زيرا مشكلات اجتماعي (بيكاري) و اقتصادي بسياري وجود دارند كه اصلاح آنها زمان بسياري مي طلبد. براي مثال، تغيير ساختار بخش مالي و رقابتي كردن بيشتر آن و متنوع سازي و آزادسازي قيمت ها زمان بر بوده و بسيار مشكل است. به طور كلي، اگر اين اصلاحات در كشور انجام نشود و يا شتاب زده برنامه هاي خصوصي سازي را اجرا نماييم، از دستيابي به اهداف اصلي خصوصي سازي محروم خواهيم شد.