مترجم سایت

عنوان: نقش بازار بورس در ‌خصوصی‌سازی

مطالعات صورت گرفته در خصوص اثر‌های اجرای برنامه خصوصی‌سازی بر بازار بورس اوراق بهادار، حاکی از آن است که در کشور‌های اجرا کننده برنامه مزبور، خصوصی‌‌سازی نه تنها منجر به توسعه بازار بورس آنها شده، بلکه باعث افزایش امنیت اقتصادی و همچنین بهبود تدریجی ساختار اقتصادی آنها نیز شده است. مقام معظم رهبری با ابلا‌غ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و تأکید بر استفاده از بورس اوراق بهادار در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، زمینه بسیار مناسبی را برای تحدید فعالیت‌های تصدی‌گری دولت و واگذاری آنها به بخش غیردولتی و همچنین توسعه و گسترش فرهنگ سهامداری در کشور فراهم کرده اند. شایان ذکر است که در جزء ۳-۱ از الزام‌های واگذاری مندرج در بند «د» ابلا‌غیه مقام معظم رهبری، ایشان تأکید فرموده‌اند که در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از روش‌های معتبر و سالم واگذاری با تأکید بر بورس اوراق بهادار استفاده شود. همچنین در جزء «الف» الزام‌های واگذاری مندرج در بند «ج» ابلا‌غیه اصل ۴۴ قانون اساسی، تأکید شده است که قیمت واگذاری سهام شرکت‌های مشمول واگذاری از طریق بازار بورس صورت گیرد.‌ از این‌رو، در گزارش حاضر عملکرد برنامه خصوصی‌سازی در کشور از طریق بورس اوراق بهادار مورد بررسی قرار گرفته و سعی شده است نقش بازار بورس در برنامه خصوصی‌سازی کشور مشخص شود. همچنین سهم دولت در سهام عرضه شده در بازار بورس کشور طی سال‌های پس از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می‌مورد بررسی قرار گرفته است.
● عملکرد خصوصی‌سازی در کشور از طریق بورس اوراق بهادار
در این قسمت عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت از طریق بورس اوراق بهادار طی سال‌های پس از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می‌به تفکیک برنامه‌های توسعه ارایه می‌شود.
● برنامه اول توسعه (۱۳۷۲-۱۳۶۸)
برنامه اول توسعه از سال ۱۳۶۸ شروع شد اما به دلیل وجود ضعف قانون مزبور در مورد خصوصی‌سازی و لزوم مهیا شدن الزام‌ها و مقدمات خصوصی‌سازی، در عمل از سال ۱۳۷۰ واگذاری سهام شرکت‌های دولتی آغاز شد. همچنین از آنجایی که مبنای واگذاری در سال ۱۳۷۳ همان مبنای واگذاری در طول برنامه اول توسعه بوده در این قسمت عملکرد خصوصی‌سازی در سال ۱۳۷۳ همراه با برنامه اول توسعه ارایه شده است.
واگذاری به روش بورس طی دوره زمانی ۱۳۷۳-۱۳۷۰ بیشترین سهم را به خود اختصاص داده، به گونه‌ای که در مجموع ۱/۴۶ درصد واگذاری‌ها از این روش صورت گرفته است. پس از آن، واگذاری از طریق مذاکره بیشترین سهم را داشته که در مجموع حدود ۵/۴۰ درصد واگذاری‌ها از روش مذاکره صورت پذیرفته است. نکته قابل توجه، رشد واگذاری به روش مذاکره در سال ۱۳۷۳ بوده به طوری که در این سال واگذاری از طریق مذاکره بیش از سه برابر واگذاری از طریق این روش در سه سال قبل از آن است. این رشد فزاینده واگذاری به روش مذاکره موجب نگرانی سیاستگذاران خصوصی‌سازی بود و باعث شد واگذاری به این روش در سال‌های بعد از آن به شدت محدود شود.
نکته دیگری که باید بدان توجه کرد سهم واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس اوراق بهادار به ارزش جاری بازار سهام است.
با پایان یافتن جنگ تحمیلی و افزایش توجه سیاستگذاران اقتصادی کشور به توسعه و گسترش فعالیت بورس اوراق بهادار به عنوان یکی از مهم‌ترین سازوکارهای اجرایی بازسازی اقتصاد ملی، نقش سهام عرضه شده شرکت‌های دولتی در ارزش جاری بازار سهام کاهش یافته است.
● برنامه دوم توسعه (۱۳۷۸-۱۳۷۴)
واگذاری طی برنامه دوم توسعه متأثر از دو مبنای قانونی مجزاست. این دو مبنا عبارت‌اند از: «قانون نحوه واگذاری سهام دولتی به ایثارگران و کارگران» و «تبصره ۳۵ قوانین بودجه سنواتی». به هر حال این دو مورد بر عملکرد خصوصی‌سازی طی سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه اثرهای متعددی داشته است
واگذاری در طول برنامه دوم توسعه نسبت به برنامه اول توسعه ۱۸۵ درصد رشد داشته است. طی این دوره واگذاری به روش مذاکره به شدت محدود بوده و در نهایت به صفر رسیده است. در مقابل، واگذاری از طریق بورس که در واقع مطلوب‌ترین روش واگذاری است، رشد قابل ملا‌حظه‌ای نشان می‌دهد به گونه‌ای که بیش از ۸۵ درصد کل واگذاری‌ها در این دوره از طریق بورس صورت گرفته است.
نکته شایان ذکر دیگر، سهم واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس اوراق بهادار در ارزش جاری بازار سهام است. در جدول شماره ۴ عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس و ارزش جاری بازار سهام طی سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه ارایه شده است.
اطلا‌عات جدول شماره ۴ حاکی از آن است که طی سال‌های ۱۳۷۴ تا ۱۳۷۸ نیز همچون سال‌های اجرای برنامه اول توسعه، ارزش جاری بازار سهام افزایش یافته که تا حدود زیادی به دلیل انجام اقدام‌های اصلا‌حی در این بازار طی سال‌های۱۳۷۷-۱۳۷۶ است. اما سهم واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از این بازار (متوسط دوره ۸/۲ درصد) نسبت به سهم آن در برنامه اول توسعه (متوسط دوره ۶/۵ درصد) کاهش یافته است.
● برنامه سوم توسعه (۱۳۸۳-۱۳۷۹)
با توجه به جامعیت فرآیند خصوصی‌سازی در برنامه سوم توسعه نسبت به دو برنامه قبل از آن، در واقع، سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه را می‌توان دوران بلوغ برنامه خصوصی‌سازی کشور و اوج واگذاری سهام شرکت‌های دولتی محسوب کرد. فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه در قیاس با دو برنامه پیش از آن، برای نخستین بار چارچوبی قانونی برای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و متعلق به دولت فراهم آورد. نوزده ماده قانونی گنجانده شده در فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه، برای پوشش موضوعاتی مانند هدفها، ‌الزام‌ها، تعیین دامنه شمول واگذاری، شناسایی هیأت عالی واگذاری به عنوان مقام سیاستگذار، تأسیس سازمان خصوصی‌سازی به عنوان نهاد مجری، تسهیم عواید واگذاری، شناسایی هیأت داوری و بیمه مسؤولیت از جمله مواردی است که این قانون را نسبت به قوانین مشابه قبلی برتری می‌بخشد. این فصل با پیش‌بینی یک اساسنامه، پنج آیین‌نامه اجرایی و دستورالعمل و تعدادی ضوابط و سازوکار اجرایی، مجموعه قوانین و مقررات به نسبت کاملی را در مورد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت پدید آورد.
نکته دیگر آنکه سازمان خصوصی‌سازی تا پایان سال ۱۳۷۹ راCساً عهده‌دار واگذاری‌ها نبود و دستگاه‌های واگذارنده به عنوان صاحبان سهام دولتی براساس مجوز مندرج در قانون بودجه سال یادشده اقدام به فروش سهام دولتی متعلق به خود می‌کردند. اما از سال ۱۳۸۰ به بعد، واگذاری‌ها توسط سازمان خصوصی‌سازی به عنوان یگانه نهاد مجری خصوصی‌سازی در کشور انجام می‌گیرند.
واگذاری در طول برنامه سوم توسعه نسبت به برنامه دوم توسعه حدود ۳۳۰ درصد رشد داشته است. طی این دوره، واگذاری به روش مذاکره براساس قانون برنامه سوم توسعه ممنوع شده و در عمل نیز استفاده نشده است. در مقابل واگذاری از طریق بورس رشد قابل ملا‌حظه‌ای نشان می‌دهد به گونه‌ای که بیش از ۸۰ درصد کل واگذاری‌ها در این دوره از طریق بورس صورت گرفته است.
در طول سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه به جز سال ۱۳۸۰ که تنها سازمان خصوصی‌سازی بخشی از سهام شرکت‌های تحت پوشش خود را از طریق بورس واگذار کرد، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی روند فزاینده‌ای داشته است. همچنین ارزش سهام فروش رفته در سال پایانی برنامه سوم توسعه (سال ۱۳۸۳) به ترتیب افزایشی معادل ۵۳۸۵ و ۶۷۹۲ میلیارد ریال را نسبت به سال‌های ۱۳۷۹ و ۱۳۸۰، نشان می‌دهد و بیان کننده کاهش معادل ۲۰۱۹ میلیارد ریالی نسبت به سال ۱۳۸۲ است. علت اصلی این افت شدید در واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت را می‌توان نامناسب بودن وضعیت بخش تقاضا دانست.
عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس و ارزش جاری بازار سهام طی سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه ارایه شده است.
طی سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ نیز همچون سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه، ارزش جاری بازار سهام افزایش یافته اما سهم واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از ارزش جاری بازار بورس (متوسط دوره ۸/۱ درصد) نسبت به سهم آن در برنامه دوم توسعه (متوسط دوره ۸/۲ درصد) کاهش یافته است.
برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۹-۱۳۸۴)
با توجه به جامعیت نسبی فرآیند قانونی خصوصی‌سازی در برنامه سوم توسعه، اصول واگذاری در برنامه چهارم توسعه نیز تا حدود زیادی براساس همان فرآیند واگذاری، بنا شده است. در واقع این برنامه با ۱۳ ماده مرتبط با خصوصی‌سازی که در برگیرنده تنفیذ ۱۶ ماده از فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه است، به همراه ۵ آیین‌نامه، ۲ دستورالعمل و یک ضابطه اجرایی مجموعه قوانین به نسبت کاملی را در زمینه خصوصی‌سازی فراهم آورده است و مواردی از قبیل معرفی روش‌های متعدد برای خصوصی‌سازی به غیر از واگذاری مالکیت سهام دولتی از طریق بورس و مزایده و ارایه برنامه زمانبندی برای مشخص کردن و تفکیک فعالیت‌های حاکمیتی، انحصاری و سایر فعالیت‌هایی را که بخش خصوصی تمایلی به سرمایه‌گذاری در آنها ندارد، به برنامه اضافه کرده است.
البته، طی سال‌های اجرای برنامه چهارم توسعه تغییرات بسیار مهم و اساسی در برنامه خصوصی‌سازی کشور ایجاد شد. این تغییرات شامل ابلا‌غیه مقام معظم رهبری در خصوص سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و اضافه شدن برنامه واگذاری سهام عدالت به دو دهک پایین جامعه توسط دولت است.
ابلا‌غیه مقام معظم رهبری در خصوص اصل ۴۴ قانون اساسی در دو مرحله ابلا‌غ شد. ابتدا در خرداد ماه سال ۱۳۸۴ بندهای «الف»، «ب»، «د» و «هـ» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی شامل سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ‌شدن بخش دولتی، سیاست‌های کلی بخش تعاونی، سیاست‌های کلی واگذاری و سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار ابلا‌غ شد. پس از آن در تاریخ ۱۱/۴/۱۳۸۵ بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلا‌غ شد.
ابلا‌غیه مزبور به ویژه بند «ج» آن باعث شد، مهم‌ترین محدودیت موجود در زمینه واگذاری سهام شرکت‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ قانون اساسی برطرف شود. زیرا براساس اصل مزبور تمام صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانک‌ها، بیمه‌ها، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبیاری، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مواردی از این قبیل جزء بخش دولتی بوده و قابل واگذاری به بخش غیردولتی نیستند. مفاد اصل یادشده در عمل باعث شده بود که بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی کشور جزء انحصارات قانونی تلقی شوند و قابل واگذاری به بخش‌های غیردولتی نباشند.
با ابلا‌غ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، در حال حاضر به استثنای برخی شرکت‌های خاص که در ابلا‌غیه مقام معظم رهبری به آنها تصریح شده، ۸۰ درصد سهام شرکت‌های دولتی مشمول صدر اصل ۴۴ قانون اساسی، قابل واگذاری به بخش غیردولتی است. از این‌رو، ابلا‌غیه یادشده را می‌توان بزرگ‌ترین تحول در زمینه خصوصی‌سازی در کشور طی سال‌های پس از پیروزی انقلا‌ب اسلا‌می‌تلقی کرد.
تغییر مهم دیگری که در برنامه خصوصی‌سازی کشور در سال اول اجرای برنامه چهارم توسعه توسط دولت ایجاد شد، برنامه توزیع سهام عدالت است که به منظور دستیابی به اهدافی همچون: توزیع متعادل‌تر ثروت و درآمد، تسریع در روند خصوصی‌سازی از طریق واگذاری گسترده سهام دولتی و متعلق به دولت، استفاده از روش‌های سالم‌تر و شفاف‌تر برای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، افزایش ثروت و ایجاد درآمد دایمی برای خانوارهای نیازمند و کاهش تعهدات مستقیم دولت و نهادهای حمایتی، کاهش اندازه بخش دولتی و انتقال مالکیت به عموم مردم و گسترش سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور در حال اجراست. لا‌زم به یاد‌آوری است که مقام معظم رهبری در تاریخ ۱۱/۴/۱۳۸۵، هم‌زمان با ابلا‌غ بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در نامه‌ای خطاب به رییس جمهوری موافقت کردند که ۵۰ درصد از سهام قابل واگذاری ابلا‌غی در بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در قالب شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی به برنامه توزیع سهام عدالت اختصاص یابد.
پس از کاهش شدیدی که در عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت طی سال ۱۳۸۴ ایجاد شد (که به طور عمده به دلیل تمرکز سازمان خصوصی‌‌سازی بر طراحی و پیاده‌سازی فرآیند اجرایی برنامه توزیع سهام عدالت است)، در سال ۱۳۸۵ سازمان مزبور دوباره فعالیت خود را در این زمینه تشدید کرد به گونه‌ای که طی سال ۱۳۸۵ حدود ۲۵۹۰۰ میلیارد ریال سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت واگذار شد. ارقام مزبور حاکی از آن است که عملکرد دولت در خصوص واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت طی دو سال اول برنامه چهارم توسعه، حدود ۷/۲۷ درصد بیشتر از عملکرد برنامه خصوصی‌سازی طی سال‌های اجرای برنامه سوم توسعه است. همچنین طی سال‌های ۱۳۸۵-۱۳۸۴ تنها حدود ۱۴ درصد واگذاری‌ها از طریق بورس اوراق بهادار صورت گرفته و بیشترین سهم مربوط به واگذاری از طریق سهام عدالت است (حدود ۵/۸۱ درصد.)
عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس با ارزش جاری بازار سهام طی سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵ مقایسه شده است.
در کنار کاهش ارزش جاری بازار سهام طی سال ۱۳۸۴، ارزش سهام واگذار شده شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت از طریق بورس نیز طی سال مزبور به شدت کاهش یافته است. اما در سال ۱۳۸۵ همراه با افزایش ۲۱ درصدی ارزش جاری بازار سهام، حجم واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت نیز در سال مزبور افزایش قابل توجهی پیدا کرده است (حدود ۵۳۰ درصد.) همچنین متوسط نسبت سهام واگذار شده شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت از طریق بورس به ارزش جاری بازار سهام، در مقطع زمانی سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵، حدود۵۳/۰ درصد است.
● جمع‌بندی
همانگونه که عنوان شد، روش بورس را می‌توان شفاف‌ترین و مفید‌ترین روش برای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت عنوان کرد. به همین دلیل نیز مقام معظم رهبری در ابلا‌غیه سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تأکید فراوانی بر واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از طریق بورس اوراق بهادار داشته‌اند.
در طی سال‌های اجرای برنامه خصوصی‌سازی در کشور، همواره بیش از ۶۰ درصد واگذاری‌ها از طریق بورس اوراق بهادار صورت گرفته (به جز سال‌های ۱۳۷۱، ۱۳۷۳ و ۱۳۸۵)، به طور متوسط نیز طی ۱۵ سال گذشته، با احتساب واگذاری‌ها از طریق سهام عدالت، حدود ۵/۴۷ درصد واگذاری‌ها از طریق بورس انجام شده است (درصورت عدم احتساب سهام واگذار شده در قالب سهام عدالت این نسبت به حدود ۸۰ درصد افزایش می‌یابد)، این ارقام نشان دهنده توجه ویژه سیاستگذاران به روش بورس است.
از سوی دیگر، فرصت‌های قابل توجهی هم پیش روی بازار بورس وجود دارد که مهم‌ترین آن تأکیدهای مندرج در ابلا‌غیه اصل ۴۴ قانون اساسی بر واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت از طریق بورس اوراق بهادار است. این فرصت می‌تواند بورس را به محور اصلی و بی‌رقیب بازار سرمایه در کشور تبدیل کند. بنابراین بورس این فرصت را دارد که در سال‌های آینده به عنوان محور اصلی تحولا‌ت اقتصادی در کشور مطرح شود و نقش اصلی را در توسعه اقتصادی کشور ایفا کند. در حال حاضر یکی از مهم‌‌ترین چالش‌های پیش روی بورس اوراق بهادار، اجرایی شدن قانون جدید بازار بورس است. بدیهی است تسریع در تغییر ساختار اجرایی بورس براساس قانون جدید بر عملکرد بازار سرمایه در کشور و همچنین اجرایی شدن ابلا‌غیه مقام معظم رهبری تأثیر قابل توجهی خواهد داشت. بدین روی، ضروری است سازمان بورس اوراق بهادار ایران (به عنوان ناظر و سیاستگذار) و شرکت سهامی‌بورس اوراق بهادار (به عنوان مجری مصوبات سازمان یادشده) برای تسهیل و تسریع این فرآیند اقدام‌های لا‌زم را برای ترویج فرهنگ سهامداری، نظارت قانونمند بر بازار بورس کشور، شفاف‌سازی اطلا‌عات و اطلا‌ع‌رسانی به موقع انجام دهند. همچنین ضروری است شورای بورس در راستای تسهیل اجرای ابلا‌غیه مقام معظم رهبری، جزء یک بند «الف» ماده ۱۵ قانون برنامه چهارم توسعه را در خصوص راه‌اندازی تالا‌رهای بورس منطقه‌ای و استانی و همچنین ایجاد شبکه‌کارگزاری و پذیرش کارگزاران محلی در سریع‌ترین زمان ممکن اجرا کند.