خصوصی سازی: بایدها و نبایدها
چكيده
در اين مقاله موضوع خصوصي سازي مورد بررسي قرار مي گيرد. تعريف خصوصي سازي ارائه مي شود و رويكردهاي مختلف به خصوصي سازي اشاره مي شوند. سپس سابقه، وضعيت و دلايل ناكامي خصوصي سازي در ايران تشريح مي شود و رهنمودهايي براي بهبود خصوصي سازي ارائه مي شود.
توضيح :
اين مقاله به هسته هاي علمي دانشگاه پيام نور پاكدشت ارائه شده است.
كليدواژه : خصوصي سازي ؛ كوچك سازي دولت ؛ كاهش حجم دولت ؛ فعال كردن بخش خصوصي ؛ رقابتي كردن ؛ شكست خصوصي سازي ؛ كاهش تصدي گري دولت ؛ بازآفريني دولت
--------------------------------------------------------------------------------
1- مقدمه
اگرچه تئوري كلاسيك، پيوسته در جهت محدود بودن مداخله دولت در امور اقتصادي تأكيد داشته است ولي طي دهه‌هاي پس از پايان جنگ جهاني دوم دخالت در اقتصاد به حدي افزايش يافت كه دولت در اغلب اقتصادهاي آزاد و مختلط مشابه اقتصادهاي برنامه‌اي، از طريق اهرم‌هاي اجرايي خود ( بنگاه‌هاي دولتي ) نقش فعالي را ايفا كرد. كشورهاي صنعتي با اجراي سياست‌هاي كلان و خرد اقتصادي در خلال دهه‌هاي 50 و 60 موفقيت‌هاي نسبي بدست آوردند به همين دليل به انتقادات محدود در آن مقطع زماني نسبت به مداخله دولت در اقتصاد اهميت چنداني داده نشد. با نزديك شدن به پايان دهه 70،حداقل در جهان غرب، شاهد مشكلات عديده اقتصادي و ناكامي‌هاي مستمر سياست هاي اقتصادي بوديم كه زمينه طرح انتقاد و ترديد نسبت به دخالت دولت در اقتصاد و تعيين اندازه مناسب دخالت، نظارت و هدايت دولت در اقتصاد فراهم شد. بدين ترتيب مجادلات نظري در محافل علمي نسبت به دخالت دولت، متقاعد سازي مديران و تصميم گيران اجرايي و سياسي كشورها نسبت به تخصيص غير بهينه و ناكارآمد منابع توليد در اثر گسترش حجم دولت و ايده بازنگري در سهم و اندازه دخالت دولت، جدي تر شد. سرانجام درپايان دهه 70 و آغاز دهه 80 در كشور انگلستان و بدنبال آن در ساير كشور هاي صنعتي و تاحدي در كشورهاي در حال توسعه موضوع اتخاذ سياست خصوصي سازي و كاهش حجم دخالت به منظور رفع اختلاف و انگيزه‌هاي پيدايش آنها موردتوجه جدي واقع شد. در ايران پس از پايان جنگ تحميلي و آغاز اولين برنامه پنج ساله اقتصادي،اجتماعي ، فرهنگي و سياسي ، سياست خصوصي سازي به عنوان يكي از اجزاي مهم سياست هاي اقتصادي كشور مطرح شد و اولين مجوز قانوني نسبت به محدود شدن اندازه دخالت دولت در اقتصاد و مشاركت بخش خصوصي در فعاليتهاي اقتصادي به تصويب رسيد.
سياست خصوصي سازي با هدف ارتقاء كارايي فعاليتها، تخصيص منابع، گسترش مشاركتهاي مردمي در بخش هاي مختلف توليدي و تجاري از جمله سياست‌هاي برنامه‌هاي توسعه است. خصوصي سازي رويكرد مجددي به سيستم بازار جهت جبران پي‌آمد هاي ناشي از شكست دولت در فعاليتهاي اقتصادي است كه بدون ترديد هرگونه بي‌توجهي، شكست ديگري را در اقتصاد به بار خواهد آورد.
2- تعريف خصوصي سازي
از واژه خصوصي‌سازي تعاريف متعدد و گوناگوني شده است نظير «خصوصي سازي فرآيندي است كه طي آن دولت امكان انتقال وظايف و دارائي‌هاي خود را به بخش خصوصي فراهم مي‌كند» و «خصوصي سازي به معني برقراري نظام جديد بر اساس مكانيزم‌هاي بازار و در نتيجه دگرگوني و تحول در ابعاد مختلف اقتصاد است». خصوصي سازي در مفهوم اشاعه فرهنگي يعني فراهم كردن زمينه افزايش مشاركت مردم در كليه سطوح در امور اقتصادي جامعه. از اين رو خصوصي سازي اصطلاحي فراگير و متنوع است كه به كنترل عملياتي و مالي مؤسسات دولتي و واگذاري به بخش خصوصي اشاره مي‌كند. به عبارت ديگر خصوصي سازي حذف هر نوع كنترل و دخالت در برقراري مكانيزم عرضه و تقاضا است. انتقال مالكيت يا كنترل بنگاه‌هاي اقتصادي از دولت به بخش خصوصي را هم مي‌توان به عنوان تعريف خصوصي سازي پذيرفت.
با نگاهي به تعاريف متعدد خصوصي سازي مي‌توان مفاهيمي از قبيل بهبود عملكرد، انتقال مالكيت و مديريت، آزادسازي، بازارگرا كردن بنگاهها و اقتصاد، ايجاد شرايط رقابت كامل و حذف مقررات دست و پا گير دولتي را نيز از جمله مفاهيم خصوصي سازي دانست. با در نظر گرفتن اين مفاهيم مي‌توان يك تعريف مشترك و كلي را از واژه خصوصي سازي ارائه كرد: «خصوصي سازي فرايندي است كه طي آن كارائي مكانيزم بازار، حيات دوباره پيدا مي‌كند و عملكرد فعاليت اقتصادي دولت و بخش عمومي در محك آزمون قرار مي‌گيرد و طي اين فرايند مي‌تواند منجر به محدود شدن مالكيت يا مديريت برخي از واحدهاي اقتصادي تحت تملك دولت و واگذاري آن به مكانيزم بازار شود».
3- اهداف خصوصي سازي
در اكثر كشورها، خصوصي سازي به عنوان روشي جهت منطقي كردن ساختار اقتصادي، كاهش فشارهاي مالي واحد هاي دولتي، بالابردن كارائي منابع، گسترش مالكيت، تجهيز منابع مالي، حداكثر استفاده از تخصص‌هاي موجود، تقويت انگيزه‌هاي كاري، كاهش بوروكراسي، مقابله با كسري در تراز پرداخت ها، كسب درآمد و كاهش بار سنگين خدمات دولت پذيرفته شد بطوري كه شمار كثيري از كشورها يا اين سياست را انجام دادند يا در حال اجراي آن هستند. اهداف خصوصي سازي در هر كشور با توجه به سياست‌ها، برنامه‌هاي اقتصادي و راهبردهاي كلي جامعه اتخاذ مي‌شود. از آنجایی که راهبردها و برنامه هاي اقتصادي در كشورها متفاوت است در نتيجه خصوصي سازي نيز در هر كشور به دنبال اهداف ملي و بومي خاص است و در هر كشور ممكن است اهداف خاص در اولويت قرار گيرد. در كشورهاي صنعتي پيشرفته و توسعه يافته از نظر اقتصادي، فرآيند خصوصي سازي به دنبال اهدافي مانند افزايش كارائي، كسب درآمد و كاهش بار مالي دولت است در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه با توجه به مشكلات و شرايط توسعه نيافتگي، خصوصي سازي به دنبال اهداف وسيع‌تري است و بايد به مشكلات و تنگناهاي بيشتري پاسخ دهد. در اين كشورها، بالابردن كارائي تخصيص منابع، استفاده بهينه از منابع مالي شركتها، كاهش حجم دخالت دولت در اقتصاد، سپردن تخصيص منابع به مكانيزم خود سامان بخش بازار، مقابله با نقدينگي سرگردان، ايجاد فضاي رقابتي و امن براي سرمايه گذاري‌هاي بلند مدت، دستيابي به فنون جديد مديريت، دسترسي به سرمايه و تكنولوژي خارجي و در نهايت هدف‌هاي توزيع ثروت و درآمد از مهمترين هدف‌هايي هستند كه خصوصي سازي دنبال مي‌كند.
با توجه به مطالب مورد اشاره، مهمترين اهداف خصوصي سازي كه بيشتر مورد توجه و استفاده قرار گرفته‌اند عبارتند از :
افزايش رقابت و بهبود كارايي در مديريت و عمليات مؤسسات اقتصادي
كاهش نقش مستقيم دولت در فعاليتهاي اقتصادي
تقليل هزينه‌هاي بودجه‌اي دولت ناشي از پرداخت يارانه و هزينه‌هاي سرمايه‌اي
توسعه بازارهاي سرمايه داخلي و دستيابي به سرمايه، تكنولوژي و منابع مالي خارجي
آنچه از فرايند خصوصي سازي مورد انتظار است اصلاح، استقلال و انعطاف‌پذيري لازم در نظام مديريت و انتقال مالكيت واحدهاي دولتي به اشخاص حقيقي و حقوقي است. بنابراين خصوصي سازي هنگامي مي‌تواند منجر به افزايش كارايي داخلي بنگاهها و مؤسسات دولتي شود كه انتقال مالكيت را در پي داشته باشد. در غير اين‌صورت مهمترين هدف خصوصي سازي يعني (افزايش كارايي )ناديده گرفته‌شده است.
خصوصي سازي بنگاهها و مؤسساتي كه داراي شرايط انحصاري هستند اگرچه واگذاري اين واحد‌ها باعث افزايش كارائي داخلي بنگاهها و مؤسسات اقتصادي مي‌شود ولي ممكن است باعث كاهش كارايي تخصيص منابع در سطح كلان شود زيرا انحصارات بخش خصوصي در صورت قدرتمند شدن همواره اين خطر را به همراه داشته كه تخصيص بهينه منابع در سطح جامعه را دچار اختلال كند و از قدرت انحصاري خود به نفع منافع فردي و گروهي استفاده كنند. بنابراين اگر نتوان بنگاهها و مؤسسات خصوصي شده را در وضعيت و شرايط رقابتي قرار داد، بايد يك جابجايي ميان افزايش كارايي داخلي بنگاه و كارايي تخصيص منابع را پذيرفت.
به هر حال بايد به نقش رقابت در فرايند خصوصي سازي توجه ويژه شود. ايجاد فضاي رقابتي مهمترين مزيت، بهترين شاخص و نشانه حيات نظام اقتصادي است و هر عاملي كه مانع از ايجاد شرايط رقابت در بازار شود كاركرد سالم مكانيزم بازار را مختل كرده و موجب عدم كارايي در اقتصاد حاكم مي‌شود. خصوصي سازي با تعريف فرصت‌هاي جديد براي مشاركت بخش خصوصي و فعاليتهاي اقتصادي و كاهش حجم تصدي گري‌هاي دولت سروكار دارد. به عبارت ديگرهدف از خصوصي سازي چيزي جز اصلاح ساختار دولت و حذف انحصار نخواهد بود. بنابراين اجراي خصوصي سازي به هر هدف ديگري جز اين موارد نمي‌تواند منطقي و يا لااقل اقتصادي تلقي شود.
4- خصوصي سازي در ايران
4-1- سابقه خصوصی سازی در ایران
شروع برنامه‌هاي خصوصي سازي در ايران به پياده سازي الگو و سياست‌هاي تعديل اقتصادي صندوق بين‌المللي پول و بانك جهاني در دوران سازندگي بر مي‌گردد. پس از انقلاب (كه منجر به دولتي شدن بخش عظيمي از اقتصاد ايران شد) به تدريج حجم دولت بزرگتر شد. در دوران سازندگي و با اجراي سياست‌هاي تعديل اقتصادي و پياده سازي الگوي خصوصي سازي ديكته شده از سوي سازمان‌هاي بين‌المللي براي برون رفت از بحران‌ها و دستيابي به رشد اقتصادي مناسب نخستين گام‌ها در جهت كاسته شدن از نقش دولت در بازار و اقتصاد برداشته شد. براي يك خصوصي سازي موفق حداقل نبايد توان و كارايي بخش خصوصي از دولت كمتر باشد چرا كه در غير اين صورت هدف اصلي از خصوصي سازي كه همان افزايش كارايي است محقق نمي‌شود.
4-2- دلايل ناكامي در خصوصي سازي
نا آشنايي مديران اقتصادي كشور با مقوله خصوصي سازي طي بيش از 10 سال گذشته و عدم استفاده از تجارب ساير كشورها در اين زمينه، نوعي بد‌بيني به «خصوصي سازي» در افكار عمومي به وجودآورده است. به غير از موارد استثنايي، عملكرد بخش خصوصي در واحدهاي واگذارشده در مجموع منجر به افزايش بيكاري، كاهش توليد ،كاهش راندمان، محروم شدن كاركنان واگذار شده از مزاياي دولت و .... شده است كه علل عمده آن ناآگاهي مديران اقتصادي كشور به مقوله خصوصي سازي، عدم وجود يك الگوي جامع و سيستماتيك براي واگذاري و عدم وجود بخش خصوصي توانمند در كشور بوده كه نتيجه آن گسترش موج مخالفت‌ها با خصوصي سازي در ميان اقشار كارگري بوده است. ناگفته نماند خصوصي سازي بنا به دلايل متفاوت اما ريشه در علل يكسان، هيچكدام نتوانسته‌اند آنچنان كه بر روي كاغذ برنامه ريزي شده است در اين امر موفق باشند. مهمترين دلايل اين ناكامي را مي‌توان فهم نادرست از مقوله خصوصي سازي، نبود تعريف مناسب از اين مقوله و فراتر از آن حركت در مسيري بدون چشم‌انداز از پيش تعيين شده ارزيابي كرد. تحقيقات علمي نشان مي‌دهد كه خصوصي سازي در تمام جوامع پاسخي يكسان نمي‌دهد . به عنوان مثال خصوصي سازي در كشورهايي نظير كانادا، مالزي، جمهوري چك، بعضا" لهستان و تا حدودي در نيجريه جواب داده است اما در برخي ديگر از كشورها نظير هند پاسخي دوگانه مي‌دهد. در اين كشور بعضي فعاليتهاي بخش خصوصي جواب مي‌دهد و بعضي ديگر جواب منفي داده است.
مهمترين دلايل ناكامي دولت در بحث خصوصي سازي طي سالهاي اخير را در سه سطح مي‌توان بررسي كرد:
سطح ارزشها
سطح هنجارها
سطح رفتارها
در سطح ارزشها ، كارهاي اساسي براي شناسايي لزوم كوچك سازي يا خصوصي سازي در بدنه نظام اجرايي انجام نشده است. عامل دوم به سطح هنجارها باز مي‌گردد . ما در بحث خصوصي سازي نيازمند اتصال به شركت‌هاي خارجي هستيم. بنابراين بايد برخي از قوانين و مقررات را اصلاح كنيم. نمي‌توان بدون بازنگري ساختار قانوني كشور كه اجازه ورود سرمايه گذاري خارجي به شكل آزاد را نمي‌دهد، دم از سرمايه گذاري خارجي زد. در سطح رفتاري نيز متأسفانه طي سالهاي اخير رفتار نادرستي در مقوله خصوصي سازي صورت گرفته است.
از ديگر ضعف‌هاي خصوصي سازي مي‌توان به اين مورداشاره شود كه، بسياري از فعاليت‌هايي كه بخش خصوصي از پتانسيل بالايي براي حضور در آن برخوردار است همچنان در تصدي بخش دولتي باقي مي‌ماند و حوزه هايي براي واگذاري به بخش خصوصي ارائه مي‌شود كه جداي از نبود جذابيت، مشتريان چنداني در اين بخش ندارد. اين مسئله باعث اظهار نظر برخي مبني بر ناتواني بخش خصوصي براي جايگزين شدن به جاي بخش دولتي شده است.
اگر شركت‌هاي داراي امكانات مناسب، فن آوري قابل توجه، نيروي انساني تحصيلكرده و جوان با توان ايجاد خلاقيت و برنامه ريزي دولتي در اختيار بخش خصوصي قرار مي‌گرفت آنگاه نوع نگرش به خصوصي سازي نيز كاملا" تغيير پيدا مي‌كرد. بسياري از شركت‌هايي كه در حال حاضر بر روي كاغذ سودآور نشان داده مي‌شوند مديون بودجه دولت هستند و اگر اين بودجه نباشد و شرايط اقتصاد سايه از بين برود آنگاه مي‌توان افتخارآميز بودن توليد، فروش و سود آنها را بطور شفاف نمايان ساخت. بخش خصوصي صرفا" شريك ناكامي بخش دولتي نيست كه هرچه دولت نخواهد به آن واگذار كند. نبايد اينگونه باشد كه دولت اگر كارخانه يا شركتي سودآور بود آن را نگه دارد و اگر زيانده بود آن را خصوصي كند. بخش خصوصي هيچ‌گاه توان اعجاز ندارد. بلكه تنها مي‌تواند از ظرفيت‌هاي موجود بين مرز بخش خصوصي و بخش دولتي كه بطور عمده مربوط به شايسته سالاري است نهايت استفاده را ببرد. درخصوصي سازي بايد اتصال بين سياست‌گذاران، تصميم‌گيرندگان و مجريان ايجاد شود. تصور كنيد اگر هركدام از اين مجموعه ها وظيفه خود را به خوبي انجام ندهند و قرار بر اين باشد كه كاميابي‌ها را براي خود و ناكامي‌ها را به رده‌هاي پايين‌تر انتقال دهند، چه وضعيتي پيش خواهد آمد.
البته خصوصي سازي تنها عامل يگانه موفقيت اقتصاد ايران و شاهراه فرايند توسعه نخواهد بود. اما واقعيتي كه وجود دارد اين است كه ما بايد به يك اصل مهم به نام " الگو برداري از بهترين‌ها" كه در دنيا متداول است توجه كنيم. هنگامي كه ديگر كشورها را مورد مطالعه قرار دهيم مي‌بينيم بهترين اقتصاد‌ها را كشورهايي دارند كه توانسته‌اند تركيبي بسيار مناسب از بخشهاي دولتي، خصوصي، تعاوني و تشكلهاي غير دولتي به وجودآورند.
از مهمترين مسائل خصوصي سازي بحث قيمت‌گذاري بر روي شركتها و واگذاري اين شركتها به بهترين نحو ممكن است، امري كه تاكنون آنگونه كه شايسته آن است مورد توجه واقع نشده است. هرگونه اشتباه در قيمت‌گذاري واحدهاي دولتي همچون تيغ دولبه‌اي عمل مي‌كند. اگر كاستي در اين قيمت‌گذاري انجام گيرد از ارزش شركت‌هاي دولتي كاسته شده و دارايي دولت به راحتي از دست خارج مي‌شود و اگر بيشتر از قيمت اصلي قيمت‌گذاري شود بخش خصوصي را دچار مشكل كرده و موجب انحلال اينگونه شركتها خواهد شد.
همچنين واگذاري واحدهاي دولتي نبايد به نحوي باشد كه دولت شركتها و مؤسسات ورشكسته خود را به بخش خصوصي واگذار كند و به اين‌ترتيب خود را از شر شركت‌هاي زيان آور خلاص كند. خصوصي سازي به اين روش عمري كوتاه خواهد داشت.
يكي از مشكلات جدي اين است كه نوعي از جنبش‌هاي خصوصي، تعاوني در برخي نهادها و بنيادهاي ايراني وجود دارند كه با هيچ معادل بين‌المللي تطابق ندارد كه همه اينها به مانعي بر سر راه خصوسي سازي تبديل شده‌اند.
5- نتيجه گیری
راسل كاف در كتاب برنامه ريزي ملي خود مي‌نويسد هيچ ملتي نمي‌تواند آن عزم لازم براي تغيير و تحول را داشته باشد مگر اينكه اين چند قدم را طي كند. قدم اول تعهد اجتماعي است به اين معني كه خود را متعهد ببيند. بعد از آن در مرحله دوم بايد خود را مسئول ببيند و در مرحله سوم در ازاي آن مسئوليت پاسخگو باشد.
نتيجه اينكه اگر خصوصي سازي را در چارچوب تعريف شده‌اي هدايت كنيم و از ابزارها و امكانات موجود بنحو درست استفاده كنيم روند خصوصي سازي مي‌تواند دستاوردهاي مطلوبي براي كشور به همراه داشته باشد.
| 
